NEW YORK — Seruan untuk mereformasi Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) kembali menguat. Kritik terutama diarahkan pada dominasi lima negara besar yang memiliki hak veto di Dewan Keamanan PBB dan kerap menggunakan kewenangan tersebut untuk melindungi kepentingan masing-masing.
Di tengah kebuntuan itu, sejumlah analis melihat risiko yang lebih jauh. Jika reformasi tidak dilakukan, dunia dinilai dapat semakin mengandalkan aliansi militer, kekuatan ekonomi, dan berbagai blok regional di luar PBB. Dalam skenario tersebut, PBB tetap berdiri, tetapi pengaruhnya dalam menentukan arah politik internasional perlahan menyusut.
Persoalan ini bukan hal baru.
Ketika pemberontakan di Libya pecah pada 2011, Dewan Keamanan bergerak cepat dengan mengeluarkan sejumlah langkah yang disebut bertujuan melindungi warga sipil. Dewan juga memberlakukan zona larangan terbang untuk mencegah pelanggaran berat terhadap penduduk.
Namun, langkah serupa tidak terjadi di Suriah pada tahun yang sama. Perbedaan sikap tersebut dipengaruhi perpecahan di antara negara anggota tetap Dewan Keamanan yang memiliki hak veto, terutama Rusia dan Cina.
Ketika Dewan Keamanan mampu mengambil langkah untuk melindungi warga sipil di Libya tetapi gagal melakukan hal yang sama di Suriah, muncul pertanyaan mendasar: apakah perlindungan warga sipil merupakan tujuan moral dan hukum yang berlaku universal, atau penerapannya pada akhirnya tetap bergantung pada kepentingan politik masing-masing negara?
Dalam laporan PBB di Persimpangan: Bertahan atau Berbenah yang diproduksi Aljazirah, perbedaan perlakuan terhadap dua situasi tersebut kembali memunculkan tuntutan reformasi PBB.
Persoalannya, struktur organisasi dunia itu masih sangat dipengaruhi kehendak lima negara, sementara jumlah penduduk dunia telah meningkat berkali-kali lipat dibandingkan ketika PBB didirikan pada 1945.
Wacana Lama yang Terus Berulang
Pembicaraan mengenai reformasi PBB sebenarnya telah muncul sejak dekade 1960-an dan berulang dalam berbagai periode.
Pertanyaannya pun relatif sama: di mana letak masalahnya? Mengapa Piagam PBB sulit diubah? Dan seperti apa masa depan organisasi tersebut?
PBB didirikan pada 24 Oktober 1945, setelah Perang Dunia II yang menelan korban besar dan mengubah peta kekuatan dunia. Organisasi ini dibentuk dengan tujuan mencegah terulangnya perang besar serta membangun hubungan yang lebih bersahabat antarbangsa.
PBB kemudian memiliki sejumlah organ utama, yakni Majelis Umum, Dewan Keamanan, Dewan Ekonomi dan Sosial, Dewan Perwalian, serta Sekretariat.
Di antara seluruh organ tersebut, Dewan Keamanan menjadi salah satu yang paling kuat sekaligus paling banyak mendapat sorotan mengenai perlunya reformasi.
Dewan Keamanan memiliki 15 anggota. Lima di antaranya merupakan anggota tetap, yakni Amerika Serikat, Rusia, Prancis, Inggris, dan Cina.
Masalah Utama Ada pada Hak Veto
Kelima negara tersebut memiliki hak veto yang memungkinkan mereka menggagalkan sebuah rancangan keputusan Dewan Keamanan.
Sementara itu, 10 kursi lainnya merupakan anggota tidak tetap yang dipilih Majelis Umum berdasarkan keterwakilan geografis untuk masa jabatan dua tahun. Kursi tersebut dialokasikan untuk Afrika sebanyak tiga, Asia dua, Amerika Latin dan Karibia dua, serta Eropa tiga kursi.
Komposisi tersebut menjadi salah satu persoalan utama yang selama ini mendorong tuntutan reformasi.
Bagi banyak pihak, struktur Dewan Keamanan masih mencerminkan keseimbangan kekuatan setelah Perang Dunia II, bukan realitas dunia saat ini yang telah berubah secara politik, ekonomi, dan demografis.
Afrika dengan jumlah penduduk besar serta pengaruh politik yang terus berkembang tidak memiliki satu pun kursi tetap. Hal serupa berlaku bagi Amerika Latin dan dunia Arab.
India juga tidak memiliki kursi permanen, meski memiliki jumlah penduduk yang sangat besar dan terus berkembang menjadi kekuatan ekonomi serta politik global.
Kondisi tersebut membuat pertanyaan mengenai keterwakilan kembali mengemuka: apakah struktur yang dirancang delapan dekade lalu masih mampu menggambarkan distribusi kekuatan dunia saat ini?
Ketika Standar Berbeda Muncul
Kritik terhadap PBB tidak menghapus berbagai peran penting yang telah dimainkan organisasi tersebut.
Sejak berdiri, PBB terlibat dalam berbagai upaya menghentikan konflik. Pada 1949, misalnya, organisasi tersebut berperan dalam gencatan senjata antara India dan Pakistan terkait Kashmir. Pada 1988, PBB juga terlibat dalam penghentian perang Iran-Irak yang telah berlangsung selama delapan tahun.
PBB juga berperan dalam mengakhiri perang saudara selama 12 tahun di El Salvador dan perang saudara Liberia pada 2003.
Lembaga-lembaga di bawah PBB juga telah menjalankan operasi kemanusiaan di berbagai belahan dunia. Jutaan orang terbantu melalui respons terhadap kelaparan, wabah penyakit, dan pengungsian, termasuk melalui distribusi makanan darurat serta layanan kesehatan.
Respons PBB terhadap kelaparan Somalia pada 2011 dan kelaparan besar Ethiopia pada 1984 menjadi sejumlah contoh intervensi kemanusiaan organisasi tersebut. Sebelumnya, bantuan udara juga diberikan selama perang saudara Biafra di Nigeria pada 1968-1970.
Mediasi PBB juga membantu meredam sejumlah konflik yang berpotensi berkembang menjadi perang lebih luas, termasuk sengketa Pulau Bakassi antara Kamerun dan Nigeria serta ketegangan etnis dan politik di Guinea pada 2008 dan 2010.
Namun, berbagai capaian tersebut belum menghilangkan kritik terhadap persoalan struktural yang melekat pada Dewan Keamanan.
Bagi sejumlah analis, masalah terbesar terletak pada hak veto anggota tetap.
Hak veto pada dasarnya dirancang untuk memastikan negara-negara besar tetap menjadi bagian dari sistem internasional. Namun, dalam situasi tertentu, kewenangan yang sama dapat berubah menjadi alat untuk menghambat tindakan Dewan Keamanan.
Situasi menjadi semakin rumit ketika sebuah negara anggota tetap merupakan pihak dalam suatu konflik atau memiliki hubungan erat dengan salah satu pihak yang bertikai. Dalam kondisi seperti itu, hak veto dapat membatasi kemampuan Dewan Keamanan untuk mengambil tindakan.
Kasus Libya dan Suriah menjadi salah satu contoh yang kerap dikemukakan. Begitu pula perbandingan antara Ukraina dan Gaza.
Setelah perang Rusia-Ukraina pecah, Dewan Keamanan dan Majelis Umum PBB bergerak mengecam pelanggaran terhadap kedaulatan Ukraina. Berbagai sikap dan keputusan internasional juga menekankan perlindungan warga sipil dan penghormatan terhadap hukum internasional.
Sementara dalam konflik Gaza, Amerika Serikat berulang kali menggunakan hak veto terhadap sejumlah rancangan resolusi yang menyerukan gencatan senjata, sebelum Dewan Keamanan akhirnya mengesahkan Resolusi 2728 pada Maret 2024.
Contoh lain muncul di Bosnia dan Rwanda.
Pada 1995, Dewan Keamanan menetapkan sejumlah wilayah aman di Bosnia, termasuk Srebrenica, dengan tujuan mencegah pelanggaran dan melindungi warga sipil Bosnia.
Namun, setahun sebelumnya, mandat dan kekuatan misi PBB di Rwanda justru dikurangi ketika pembantaian massal sedang berlangsung. Peristiwa tersebut kemudian menewaskan sekitar 800 ribu orang.
Hak Veto dan Konsentrasi Kekuasaan
Pemikir sekaligus pakar urusan internasional Richard Butler menilai Piagam PBB memuat dua prinsip yang saling bertentangan.
Di satu sisi, Piagam PBB menekankan kesetaraan negara anggota, komitmen menjaga perdamaian dan keamanan, mencegah perang, serta menjamin hak asasi manusia.
Namun, di sisi lain, piagam tersebut memberikan kewenangan yang sangat besar kepada lima anggota tetap Dewan Keamanan.
Menurut Butler, hak veto menjadi salah satu titik persoalan paling sensitif karena memusatkan kekuasaan yang sangat besar di tangan segelintir negara.
Pandangan serupa disampaikan Jeffrey Laurenti, analis di lembaga Sanctury di Washington yang menulis sejumlah kajian mengenai reformasi PBB.
Laurenti menilai hak veto memberikan kewenangan yang tidak memiliki dasar yang memadai untuk digunakan dalam melayani kepentingan politik lima negara anggota tetap.
Menurut dia, kondisi tersebut dapat membuat respons terhadap kejahatan dan pelanggaran massal menjadi lemah.
Dengan demikian, persoalannya bukan semata-mata keberadaan PBB, melainkan absennya kemauan politik untuk menjalankan mandat yang menjadi alasan organisasi tersebut didirikan.
PBB Bisa Melemah Tanpa Pernah Dibubarkan
Tidak adanya reformasi, menurut Direktur Eksekutif Dewan Timur Tengah untuk Urusan Internasional, Dr Khaled al-Jaber, tidak berarti PBB harus digantikan oleh organisasi baru.
Namun, kondisi tersebut dapat mendorong negara-negara secara bertahap melewati PBB melalui pembentukan institusi, aliansi, dan blok alternatif.
Al-Jaber memperkirakan kemunduran PBB tidak harus ditandai dengan penutupan kantor pusatnya.
Organisasi tersebut bisa tetap menggelar sidang, mengeluarkan pernyataan, dan menyelenggarakan pertemuan tingkat tinggi. Namun, keputusan-keputusan penting secara perlahan dapat berpindah ke aliansi militer, blok ekonomi, kerja sama regional, latihan bersama, serta kesepakatan bilateral.
Pada titik tertentu, kata Al-Jaber, PBB masih ada secara kelembagaan, tetapi pengaruhnya terhadap tata kelola internasional dapat terus menyusut.
Karena itu, menurutnya, reformasi PBB bukan lagi sekadar pilihan tambahan, melainkan kebutuhan. Namun, reformasi kelembagaan saja tidak cukup jika perilaku politik negara-negara besar tidak ikut berubah.
Persoalan yang lebih dalam, menurut Al-Jaber, bukan karena sistem internasional kekurangan aturan. Masalahnya adalah negara-negara besar cenderung menggunakan aturan ketika aturan tersebut melindungi kepentingan mereka, tetapi menginginkan pengecualian ketika aturan yang sama membatasi ruang gerak mereka.
Akankah PBB Mengulang Nasib Liga Bangsa-Bangsa?
Analis urusan luar negeri Bloomberg, Andreas Kluth, juga melihat persoalan serius dalam sistem PBB.
Menurut Kluth, Amerika Serikat, Rusia, dan Cina menggunakan hak veto untuk melindungi kepentingan mereka maupun sekutunya. Kondisi tersebut, menurutnya, dapat melumpuhkan kemampuan PBB dalam menangani sejumlah konflik besar.
Kluth memperingatkan bahwa jika pola tersebut terus berlangsung, para pemimpin dunia berisiko membawa PBB menuju kondisi yang pernah dialami Liga Bangsa-Bangsa pada dekade 1930-an.
Peringatan tersebut bukan semata mengenai masa depan sebuah organisasi internasional. Di balik perdebatan mengenai hak veto dan reformasi kelembagaan, ada pertanyaan yang lebih besar: apakah sistem internasional masih mampu menghasilkan keputusan yang berlaku ketika kepentingan negara-negara besar saling berhadapan?
Selama pertanyaan itu belum terjawab, perdebatan mengenai reformasi PBB akan terus kembali muncul. Bukan hanya karena dunia berubah sejak 1945, tetapi juga karena struktur kekuasaan yang dibangun setelah Perang Dunia II belum sepenuhnya mengikuti perubahan dunia yang terjadi sesudahnya.
